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Peut-on saisir le juge avant d’avoir reçu la réponse à un RAPO ?

Peut-on saisir le juge avant d’avoir reçu la réponse à un RAPO ?

Temps de lecture : 6 min.
Auteur : Maître Rémy DANDAN
Publié le : 05/09/2026 05 septembre sept. 09 2026
Article du cabinet / Droit administratif et procédure


Lorsqu’une décision administrative doit obligatoirement faire l’objet d’un recours administratif préalable obligatoire (RAPO), faut-il nécessairement attendre la réponse de l’administration avant de saisir le tribunal administratif ?

La réponse dépend de la procédure envisagée.

Pour un recours au fond, notamment un recours pour excès de pouvoir (REP), la requête introduite avant la naissance de la décision prise sur le RAPO est en principe prématurée.

En revanche, en matière de référé-suspension, l’article L. 521-1 du code de justice administrative et la jurisprudence du Conseil d’État permettent, sous certaines conditions, de saisir immédiatement le juge des référés sans attendre la réponse de l’administration.
 

Qu’est-ce qu’un recours administratif préalable obligatoire (RAPO) ?


Le recours administratif préalable obligatoire, généralement appelé RAPO, est un recours que l’administré doit obligatoirement exercer auprès de l’administration avant de pouvoir saisir le juge administratif.

Il se distingue ainsi du recours gracieux ou du recours hiérarchique qui, sauf texte particulier, demeurent facultatifs.

Lorsqu’un RAPO est prévu par les textes, son exercice constitue une condition préalable à la contestation contentieuse de la décision administrative.

L’objectif de cette procédure est de permettre à l’administration de réexaminer la situation et d’arrêter définitivement sa position avant l’intervention du juge administratif.

C’est précisément ce que rappelle le Conseil d’État en indiquant que l’institution d’un RAPO vise à « laisser à l’autorité compétente pour en connaître le soin d’arrêter définitivement la position de l’administration » (CE,  16 juin 2021, n° 440064).
 

Quelle décision doit être attaquée lorsqu’un RAPO est obligatoire ?


Le principe général résulte d’abord de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, aux termes duquel « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision ».

En présence d’un RAPO, une seconde règle doit être prise en compte.

L’article L. 412-7 du code des relations entre le public et l’administration prévoit expressément que « La décision prise à la suite d’un recours administratif préalable obligatoire se substitue à la décision initiale. »

Cette règle de substitution a également été consacrée par le Conseil d’État, qui juge que l’institution d’un RAPO laisse à l’administration le soin d’arrêter définitivement sa position et que la décision prise à l’issue du RAPO se substitue à la décision initiale et est, en principe, seule susceptible d’être déférée au juge de la légalité (CE, Sect., 18 novembre 2005, n° 270075).

Le schéma de principe est donc le suivant : l’administration adopte d’abord une décision initiale, laquelle doit faire l’objet d’un recours administratif préalable obligatoire. L’administration statue ensuite, expressément ou implicitement, sur ce RAPO. C’est cette décision prise à l’issue du recours administratif préalable qui se substitue à la décision initiale et qui peut, en principe, être contestée devant le tribunal administratif.

Toutefois, la possibilité de saisir le juge avant la réponse au RAPO diffère selon que l’on envisage un recours au fond ou un référé-suspension.
 

1. Pour un recours au fond : il faut en principe attendre la décision sur le RAPO


Lorsqu’un RAPO obligatoire a été exercé mais que l’administration n’a pas encore statué, le recours contentieux introduit devant le tribunal administratif est prématuré.

Le Conseil d’État admet néanmoins qu’une telle irrecevabilité puisse être régularisée pendant l’instance. Le Conseil d’État juge en effet que, dès lors que le RAPO a été adressé à l’administration avant le dépôt de la requête contentieuse, le juge ne peut plus rejeter cette requête comme irrecevable si, à la date à laquelle il statue, une décision expresse ou implicite statuant sur le RAPO est finalement intervenue (CE, 16 juin 2021, n° 440064).

Autrement dit, il est possible que le recours administratif préalable obligatoire soit d’abord exercé, puis que le recours contentieux soit introduit de manière prématurée avant que l’administration n’ait statué. Si une décision expresse ou implicite intervient ensuite sur le RAPO avant que le tribunal ne statue, cette décision peut alors régulariser la requête en cours d’instance.

Dans cette hypothèse, la naissance de la décision sur le RAPO régularise la requête en cours d’instance.

Le Conseil d’État précise également que le juge doit alors regarder les conclusions formellement dirigées contre la décision initiale comme tendant à l’annulation de la décision née du RAPO qui s’y est substituée (CE, 16 juin 2021, n° 440064).
 

Le tribunal administratif est-il obligé d’attendre cette régularisation ?


Non.

C’est une précision essentielle apportée par le Conseil d’État qui juge que lorsqu’un requérant saisit le tribunal avant que l’administration ait pris sa décision, les conclusions dirigées contre une décision qui n’est pas encore née sont irrecevables. Certes, cette irrecevabilité peut être couverte par la naissance ultérieure d’une décision expresse ou implicite. Toutefois, tant qu’aucune décision n’est intervenue, le juge peut rejeter immédiatement la requête, sans être tenu d’attendre sa régularisation (CE, 20 décembre 2023, n° 463151).

Il n’est pas davantage tenu d’inviter le requérant à régulariser sa requête puisque cette régularisation ne dépend pas de ce dernier, mais de la naissance ultérieure d’une décision administrative.

Il est donc juridiquement plus sûr, pour un recours au fond, d’attendre la naissance de la décision expresse ou implicite statuant sur le RAPO.
 

2. En référé-suspension : il est possible de saisir le juge sans attendre la réponse au RAPO


La solution est sensiblement différente lorsqu’une situation d’urgence impose de solliciter la suspension de la décision administrative.

L’article L. 521-1 du code de justice administrative permet au juge des référés de suspendre l’exécution d’une décision administrative lorsque deux conditions sont réunies :
 
  • l’urgence justifie la suspension ;
  • un moyen est propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision.

Compte tenu de l’objet même de cette procédure d’urgence, le Conseil d’État a consacré une exception au régime classique du RAPO.

Dans son arrêt de principe sur la question, le Conseil d’État juge que la possibilité de solliciter une suspension sur le fondement de l’article L. 521-1 du CJA demeure ouverte lorsqu’un texte impose un RAPO sans conférer à ce recours administratif un caractère suspensif (CE, Sect., 12 octobre 2001, Société Produits Roche, n° 237376).

Dans cette hypothèse, le requérant peut saisir immédiatement le juge des référés sans attendre que l’administration ait statué sur le RAPO, à condition de justifier qu’il a effectivement exercé ce recours préalable, notamment en produisant une copie de celui-ci (CE, Sect., 12 octobre 2001, Société Produits Roche, n° 237376).

Cette solution s’explique par la finalité même du référé-suspension : permettre au juge d’intervenir dans les meilleurs délais lorsqu’une décision administrative produit des conséquences suffisamment graves pour caractériser une situation d’urgence.

Imposer au requérant d’attendre l’issue du RAPO reviendrait, dans certaines situations, à priver la procédure de référé de son efficacité.
 

Quelles sont les conditions pour saisir le juge des référés avant la réponse au RAPO ?


La jurisprudence « Société Produits Roche » permet cette saisine anticipée lorsque :
 
  • un RAPO est obligatoire ;
  • le RAPO a effectivement été exercé ;
  • le requérant est en mesure d’en justifier devant le juge ;
  • ce RAPO n’a pas d’effet suspensif ;
  • les conditions prévues par l’article L. 521-1 du CJA (référé-suspension), à savoir l’urgence et l’existence d’un moyen propre à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision, sont remplies.

Le référé porte alors sur la décision initiale, puisque l’administration n’a pas encore pris la décision qui doit intervenir à l’issue du RAPO.
 

Jusqu’à quand la suspension produit-elle ses effets ?


Le Conseil d’État précise dans l’arrêt « Société Produits Roche du 12 octobre 2001 » que, sauf si le juge en décide autrement, la mesure de suspension prononcée dans cette situation produit ses effets au plus tard jusqu’à l’intervention de la décision administrative prise sur le RAPO.

Cette solution vient d’être réaffirmée très clairement par le Conseil d’État (CE, 7 février 2025, n° 498563).

Dans cette affaire, les requérants avaient exercé un RAPO contre des refus de visas puis, le même jour, saisi le juge des référés du tribunal administratif de Nantes sur le fondement de l’article L. 521-1 du CJA.

Le Conseil d’État rappelle expressément qu’un référé-suspension peut être introduit sans attendre la réponse au RAPO lorsque celui-ci n’est pas suspensif (CE, 7 février 2025, n° 498563).

Il confirme également que, sauf indication contraire de l’ordonnance, la mesure ordonnée par le juge des référés cesse de produire ses effets lorsque l’administration prend sa décision sur le RAPO.

N.B. : le cabinet RD AVOCATS est compétent pour vous accompagner dans totues vos problématiques de droit adminbistratif et de procédure administrative. 
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